Fondo de Población de las Naciones Unidas


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1 Naciones Unidas DP/FPA/2011/11 Junta Ejecutiva del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, del Fondo de Población de las Naciones Unidas y de la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos Distr. general 26 de julio de 2011 Español Original: inglés Segundo período ordinario de sesiones de 2011 Nueva York, 6 a 9 de septiembre de 2011 Tema 6 del programa provisional UNFPA Informe de la Directora Ejecutiva Fondo de Población de las Naciones Unidas Examen de mitad de período del plan estratégico del UNFPA, Informe de la Directora Ejecutiva Resumen El presente informe sobre el examen de mitad de período del plan estratégico del UNFPA se presenta en respuesta a la decisión 2009/16 de la Junta Ejecutiva, en que se prorrogó el plan estratégico, , hasta También a la orientación brindada por la Asamblea General en su resolución 63/232. El examen de mitad de período define con mayor precisión la dirección estratégica de la organización para guiar al UNFPA en su labor durante 2012 y 2013, sobre la base de la experiencia adquirida. Basándose en una combinación de una serie de exámenes internos y externos, y un amplio proceso consultivo en que participaron numerosas partes interesadas importantes del interior de la organización y fuera de ella, el examen de mitad de período examina la evolución del contexto dentro del cual opera el UNFPA, así como los avances, logros y desafíos en la ejecución del plan estratégico de 2008 a En ese sentido, complementa el análisis detallado que figura en el informe anual de la Directora Ejecutiva, DP/FPA/2011/3 (Part I) y su anexo (que se puede consultar por separado en el sitio web del UNFPA) y DP/FPA/2011/3 (Part I)/Add.1. La conclusión general del examen de mitad de período es que, si bien el UNFPA tiene mucho de qué enorgullecerse, todo el potencial de la organización aún no se ha aprovechado. Se ha identificado una serie de retos clave relacionados con la capacidad de la organización para lograr resultados tanto en materia de desarrollo como de gestión. La propuesta de revisión de la orientación estratégica y de los marcos de resultados aborda estos retos, fortaleciendo el centro de atención de la organización y priorizando los problemas que esta encara para presentar un conjun to (S) * *

2 racionalizado de resultados y productos. También se incluyen indicadores claros que fortalecen la rendición de cuentas de la organización en relación con los resultados. La estimación de los recursos necesarios para ejecutar el resto del plan se present a en un marco integrado de recursos financieros. En el presente informe figuran los elementos para la adopción de una decisión. 2

3 Índice DP/FPA/2011/11 I. Introducción II. Alcance y proceso del examen de mitad de período III. Contexto IV. Resumen de los avances, algunos logros y principales desafíos para Página A. Resultados de desarrollo Avances Algunos logros Principales retos B. Resultados de la gestión Avances Algunos logros Retos fundamentales V. Direcciones futuras, A. Dirección estratégica B. Mejora de la rendición de cuentas con respecto a los resultados Marco conceptual: vinculación del marco de resultados de desarrollo y el marco de resultados de gestión Principios clave para la revisión de los marcos de resultados C. Definir con mayor precisión el aspecto central de los resultados de desarrollo Centrar la atención del marco de resultados de desarrollo Resultados y productos del marco de resultados de desarrollo Cuestiones transversales D. Consecución de la excelencia operacional Concentrar la atención del marco de resultados de gestión Productos del marco de resultados de gestión VI. Marco integrado de recursos financieros A. Necesidades y corrientes de recursos para la CIPD B. Recursos necesarios para el período Proyecciones de ingresos Vínculos entre los marcos de resultados y los recursos Recursos necesarios VII. Puesta en práctica del plan estratégico revisado

4 A. Plan de actividades B. Armonización de los planos mundial, regional y nacional Plano nacional Planos mundial y regional Reorganización C. Fortalecimiento de los sistemas de medición D. Elaboración de un nuevo plan estratégico VIII. Elementos de una decisión Anexos I. Marco revisado de resultados de desarrollo II. Marco revisado de resultados de gestión

5 I. Introducción 1. Este informe se presenta en respuesta a las decisiones de la Junta Ejecutiva 2009/16, en que se prorrogó el plan estratégico, , hasta 2013, y 2011/13 (en relación con el tema 9), en que se aplazó la presentación del examen de mitad de período del plan estratégico al segundo período ordinario de sesiones de También responde a la orientación dada por la Asamblea General en su resolución 63/232. En el informe sobre el examen de mitad de período se analiza el contexto cambiante en que el UNFPA realiza su labor y se examinan los avances, logros y desafíos presentes en la ejecución del plan estratégico de 2008 a 2010, aspectos que complementan el análisis detallado que figura en el informe anual de la Directora Ejecutiva, DP/FPA/2011/3 (Part I) y su anexo (disponible por separado en el sitio web del UNFPA) y DP/FPA/2011/3 (Part I)/Add.1, y se expone una orientación estratégica revisada para la organización, incluyendo el marco revisado de resultados de desarrollo y el marco revisado de resultados de gestión, sobre la base de la experiencia adquirida. 2. En la sección II del presente informe, que sigue a la introducción, se describe el alcance y el proceso del examen de mitad de período. La sección III se centra en el contexto. En la sección IV se presenta un resumen de los avances, algunos logros y desafíos clave durante el período La sección V, titulada Direcciones futuras, , se centra en los elementos prospectivos, incluyendo la orientación estratégica de la organización, el nuevo marco conceptual y una descripción del marco revisado de resultados de desarrollo y del marco revisado de resultados de gestión. En la sección VI se presenta el marco integrado de recursos financieros y se describen los recursos necesarios para lograr los resultados del plan estratégico. La sección VII se centra en la puesta en marcha del plan estratégico revisado, incluidos los pasos necesarios para elaborar el nuevo plan estratégico, En la sección VIII figuran los elementos para la adopción de una decisión. El marco revisado de resultados de desarrollo y el marco revisado de resultados de gestión figuran en el anexo I y el anexo II, respectivamente. II. Alcance y proceso del examen de mitad de período 3. El proceso de examen de mitad de período ha tenido a la vez elementos retrospectivos y elementos prospectivos. En la parte retrospectiva se examinaron los logros y desafíos que se plantearon en la ejecución del plan estratégico de 2008 a 2010 y las implicaciones del contexto mundial cambiante. Esto se hizo mediante una combinación de trabajo analítico (tanto interno como externo) y consultas (véase el gráfico 1). 5

6 Gráfico 1 Proceso de examen de mitad de período Exámenes internos y externos: Informe anual (avances del marco de resultados de desarrollo y del marco de resultados de gestión) Exámenes de mitad de período del programa mundial y en cinco regiones (externos) Informes de la División de Servicios de Supervisión Informe de la Junta de Auditores de las Naciones Unidas Informes anuales de las oficinas en los países y evaluaciones de los programas para los países Evaluaciones externas: Centro para el Desarrollo Mundial, Red de Evaluación del Desempeño de las Organizaciones Multilaterales, Examen de la ayuda multilateral realizado por el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido Consultas: El personal del UNFPA: Grupo de trabajo interdivisional Comité Ejecutivo Blog/grupo de debate en Internet Sesión en la reunión general de todo el personal Junta Ejecutiva (oficiales y oficiosas) Junio de 2010, noviembre de 2010, febrero de 2011 y junio de 2011 Asociados e interesados: Grupo Consultivo sobre examen de mitad de período Grupo de asesores externos sobre el programa mundial y los programas regionales Consultas con el PNUD, el UNICEF y ONU-Mujer Conjunto sintetizado de conclusiones y recomendaciones 4. En la parte orientada hacia el futuro se examinó cómo el UNFPA podría cumplir mejor su misión definiendo con mayor precisión el centro estratégico de la organización (incluida la revisión de los marcos de resultados) y actualizando las estimaciones de recursos para el período restante del plan. El proceso examinó una gama de cuestiones de orden general que plantearon los interesados internos y externos (incluida la Junta Ejecutiva), aunque el ejercicio tenía como objetivo fortalecer el plan estratégico en lugar de revisarlo en lo fundamental. 5. Los temas tratados incluyen en qué cuestiones debería trabajar la organización (por ejemplo, si la organización debería mantener las tres esferas prioritarias de población y desarrollo, salud y derechos reproductivos, e igualdad entre los géneros, o si por el contrario debería reducir su centro de atención), qué papel debería desempeñar la organización (por ejemplo, si puede apoyar mejor a los países mediante la prestación de servicios, la creación de pruebas, el fomento de la capacidad o mediante la promoción, el asesoramiento normativo y ayudando a impulsar la innovación), y dónde debería trabajar la organización (por ejemplo, s i debería seguir trabajando extensamente en todo el mundo o reducir su cobertura geográfica). 6. Al igual que con el examen retrospectivo, se examinaron las direcciones futuras tanto a escala interna como con los interesados mencionados anteriormente. Las aportaciones pertinentes de estos asociados que rebasen el alcance de esta revisión del plan estratégico se tendrán en cuenta en la elaboración del pró ximo plan estratégico,

7 III. Contexto 7. El mandato general del UNFPA basado en el Programa de Acción de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo (CIPD) y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y la orientación de la resolución 62/208, otras resoluciones pertinentes de la Asamblea General y el Consejo Económico y Social, así como las decisiones de la Junta Ejecutiva, sirven de guía al plan estratégico. Pero el mundo ha cambiado desde la creación del plan y las tendencias y los acontecimientos externos e internos repercuten en la labor del UNFPA. En consecuencia, estos acontecimientos se han tenido en cuenta en la elaboración de la orientación futura de la organización, de manera que el UNFPA esté en una mejor posición para apoyar a los países en la ejecución del Programa de Acción de la CIPD y el logro de los ODM. 8. Elementos clave del programa de la CIPD no se han cumplido aún y muchas de las metas fijadas en relación con los ODM están lejos de alcanzarse, aun cuando solo quedan unos pocos años hasta 2015, la fecha fijada para su cumplimiento. Preocupa en particular el hecho de que el Objetivo de Desarrollo del Milenio al que el UNFPA contribuye más directamente, el quinto ODM, sobre la mejora de la salud materna, sea el que más dista de ser alcanzado, según datos recientes 1. En parte como resultado, la salud materna, y en términos más generales, la salud sexual y reproductiva, ha sido el foco de una renovada atención en los últimos años, tanto en las Naciones Unidas como en los niveles regional y nacional, lo que crea una oportunidad para el UNFPA. 9. En un momento en que la población del mundo se acerca a los millones de personas en 2011 y en que crecen las preocupaciones acerca de la sostenibilidad del desarrollo, la dinámica de población y la planificación de la familia suscitan gran atención. El crecimiento de la población mundial se ha lentificado, pero la fecundidad sigue siendo alta en muchos países. Al mismo tiempo, el mundo está viendo la mayor cohorte de jóvenes de la historia. Mientras tanto, muchos países enfrentan problemas relacionados con la baja fecundidad, lo que conduce al envejecimiento de las poblaciones. El aumento de la migración y la urbanización son especialmente importantes en la actualidad. 10. A pesar de la atención que se presta a estas cuestiones, un clima político cambiante significa que, si bien había un amplio consenso sobre el programa de la CIPD en 1994, esa unanimidad no se puede dar por sentada en la actualidad, lo que plantea un reto para la siguiente etapa de la labor del UNFPA. 11. El entorno geopolítico y económico más amplio también ha cambiado desde la elaboración del plan estratégico en Un número de países que tradicionalmente recibían ayuda ahora son países de ingresos medianos, y, teniendo en cuenta las fuertes tasas de crecimiento en muchas partes del mundo, muchos otros están pasando a la categoría de países de ingresos medianos. Esta situación sugiere nuevas modalidades para la participación de las Naciones Unidas, en particular porque algunos de estos países son donantes potenciales y/o proveedores importantes de la cooperación Sur-Sur. La crisis financiera mundial planteó muchos desafíos financieros para muchos donantes, pero, aunque esta situación ejerció presión sobre 1 Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, Global Monitoring Report

8 los presupuestos de asistencia para el desarrollo, la asistencia oficial para el desarrollo alcanzó la cifra récord de millones de dólares en Estos cambios afectan al papel de la asistencia para el desarrollo, en un momento en que los compromisos de París y Accra ponen un mayor acento en el desarrollo de la capacidad y en la implicación y la ejecución nacionales. En las Naciones Unidas esta situación se ha visto reflejada mediante una tendencia a trasladar la atención a las fuentes iniciales, pasando del suministro de cosas al suministro de ideas. Esto presenta retos importantes para el papel y el model o institucional básico de la organización, lo que implica una nueva forma de trabajar con los asociados y de evaluar el desempeño. Al mismo tiempo, también existe una creciente demanda de una mayor rendición de cuenta por los resultados, como se pone de manifiesto en el surgimiento de iniciativas de evaluación del desempeño organizadas por donantes y otras partes interesadas. 13. En el interior de las Naciones Unidas, algunos acontecimientos también afectan al UNFPA. Continúan las iniciativas de reforma, que ponen el acento en la iniciativa Unidos en la acción. Si bien la creación de ONU-Mujeres puede influir en el papel del UNFPA en la esfera de la igualdad entre los géneros, las consecuencias aún no se conocen. 14. Esta situación pone de relieve tanto los retos como las oportunidades para el UNFPA, que se han tenido en cuenta en la elaboración de las orientaciones futuras que se describen más adelante. IV. Resumen de los avances, algunos logros y principales desafíos para La conclusión general del examen de mitad de período es que, si bien el UNFPA tiene mucho de qué enorgullecerse, todo el potencial de la organización aún no se ha aprovechado. Como se señaló en la sección I, el análisis detallado de la ejecución del plan estratégico 2008 a 2010 figura en el informe anual de la Directora Ejecutiva. En esta sección se presenta un breve resumen de los avances y se destacan algunos logros. Se centra principalmente en la experiencia adquirida en el examen de mediano plazo en esferas clave en que el UNFPA tiene que introducir mejoras para acelerar los avances en relación con el programa de la CIPD y los ODM y para aumentar su eficiencia y su eficacia. Estas esferas constituyen el centro de atención de la revisión del plan estratégico. 16. La presentación de las conclusiones se basa en la estructura de los dos marcos de resultados del plan estratégico: En el marco de resultados de desarrollo se define la labor de la organización en relación con el programa de la CIPD y se establecen las esferas en que el UNFPA está tratando de prestar asistencia a los países para mejorar los resultados en materia de desarrollo y salud de alto nivel. 2 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, Development aid reaches an historic high in 2010, 8

9 El marco de resultados de gestión se centra en las cuestiones operativas que son necesarias para que el UNFPA contribuya de manera eficaz y eficiente a la obtención de resultados más amplios en materia de desarrollo. A. Resultados de desarrollo 1. Avances 17. El marco de resultados de desarrollo tiene tres esferas prioritarias: población y desarrollo, salud y derechos reproductivos, e igualdad entre los géneros. Esas esferas están divididas a su vez en 13 resultados, que se miden por medio de 26 indicadores. En el gráfico 2 se muestra el progreso alcanzado en relación con las metas fijadas para 2011 en el plan estratégico, que se resumen en el anexo del documento DP/FPA/2011/3 (Part I). En total, solo se han cumplido o es probable que se cumplan nueve metas en la fecha prevista originalmente para 2011, y es poco probable que se cumplan 10 metas. El progreso ha sido desigual en las tres esferas prioritarias, y los resultados más satisfactorios se han obtenido en la esfera de la igualdad entre los géneros. Gráfico 2 Progreso alcanzado en el marco de resultados de desarrollo Población y desarrollo, 4 resultados Igualdad entre los géneros 4 resultados Salud y derechos reproductivos 5 resultados 8 indicadores 7 indicadores 11 indicadores Es probable que se cumpla la meta Es improbable que se cumpla la meta Hay algunas probabilidades de que se cumpla la meta Falta de datos 2. Algunos logros 18. Se han alcanzado logros notables en cada una de las tres esferas. En materia de población y desarrollo, casi el 95% de los países ya realizan estudios que incluyen cuestiones abordadas en la CIPD. El UNFPA también ha prestado apoyo a la creación de capacidad en casi 80 países como parte de los preparativos de la serie de censos de 2010, especialmente en materia de análisis de datos. La red de educación entre jóvenes ha pasado de miembros en 36 países en 2007 a los cerca de miembros en más de 45 países que tiene actualmente. 9

10 19. En la esfera de salud y derechos reproductivos, el UNFPA ha colaborado estrechamente con los asociados de H4+ (OMS, UNICEF, UNFPA y Banco Mundial) en lo referente a estrategias para reducir la mortalidad materna y neonatal. La creación de capacidad se ha centrado en esferas como la capacitación de parteras y el aseguramiento de los suministros de salud reproductiva, en que el UNFPA ha ayudado a mejorar la disponibilidad de productos críticos, como los anticonceptivos y los medicamentos de salud materna en más de 30 países. La campaña orientada a eliminar la fístula ha ayudado a reparar más de fístulas en 42 países y ha ayudado a conseguir la atención y los recursos necesarios para la prevención y el tratamiento de la fístula y la reintegración social de quienes la padecen. Las iniciativas de creación de capacidad han dado lugar a un avance considerable en el uso del conjunto de servicios iniciales mínimos en situaciones de crisis humanitarias, al punto que el conjunto de servicios se usa actualmente en más del 80% de las situaciones humanitarias. Una iniciativa del UNFPA sobre el uso de preservativos prestó apoyo a 74 países en En la esfera de igualdad entre los géneros, el UNFPA y el UNICEF ejecutan de forma conjunta el mayor programa del mundo orientado a acelerar el abandono de la mutilación/ablación genital femenina, que utiliza un enfoque basado en los derechos humanos para apoyar la elaboración y aplicación de leyes, políticas y programas. El apoyo a la creación de capacidad nacional también ha fortalecido los mecanismos orientados a vigilar y reducir la violencia de género: más del 90% de los países tienen sistemas de ese tipo en la actualidad. 3. Principales retos 21. A pesar de estos éxitos, el progreso general ha sido claramente insuficiente, por lo que el examen de mitad de período se centró en la identificación de los principales retos que deben encararse para mejorar el desempeño. Se han extraído cuatro enseñanzas clave en este contexto: Orientación estratégica. Como resultado de un enfoque compartimentado con tres esferas prioritarias que no están suficientemente integradas, la percepción existente es que el UNFPA no tiene una orientación estratégica clara, lo que reduce la cohesión interna y debilita la marca de la organización en el exterior. Aunque los recursos no se dividen por igual entre las tres esferas prioritarias (el componente de salud y derechos reproductivos recibe con mucho la mayor parte de los recursos programáticos, aproximadamente el 60% por año), el hecho de que las esferas prioritarias sean oficialmente iguales dificulta aún más la identificación clara del centro de atención de la organización. Fragmentación. Los recursos del UNFPA están demasiado dispersos tanto a escala mundial como en el interior de los países, lo que reduce la capacidad de la organización para mostrar sus efectos. A escala mundial, cerca de 50 oficinas gastaron 2 millones de dólares o menos por país en Cuando se trata de llegar a todas partes, los recursos disponibles son insuficientes para asistir a los países que encaran los mayores problemas: para utilizar una medida indicativa, la mitad de todos los casos de mortalidad materna ocurren en solo seis países, pero el UNFPA asigna el 16% de sus recursos a estos países. El impacto de estos recursos se diluye aún más a nivel de los países, cuando las oficinas en los países intentan trabajar en numerosas esferas de resultados, a pesar de que sus presupuestos son muy pequeños. Un estudio 10

11 reciente encontró que la asignación de recursos a nivel de los países entre las tres esferas prioritarias se redujo a rangos muy insuficientes, lo que sugiere que la programación del UNFPA no siempre se ajusta adecuadamente a las necesidades y capacidades locales y, en lugar de ello, intenta abordar todos los aspectos del mandato de la organización en todas partes. Para agravar la situación, existe la práctica de utilizar a numerosos asociados en la ejecución que se administran mediante un sinnúmero de planes de trabajo anuales: en 2010, el Fondo tenía más de asociados en la ejecución y se encargaba de más de planes de trabajo anuales, lo que generó proyectos pequeños que no podían ampliarse a mayor escala ni mostrar un efecto, ocasionó ineficiencias y planteó considerables problemas de gestión financiera, como se indica más adelante. Claridad sobre el papel del UNFPA. A pesar del cambio más amplio que se está produciendo en las Naciones Unidas con miras a pasar del suministro de cosas al suministro de ideas, el Fondo no se ha planteado de forma sistemática cómo esta situación influye en su trabajo a nivel de los países y en las necesidades de la organización para que su labor sea eficaz en este nuevo paradigma. Este problema es especialmente grave en los países de ingresos medianos, donde los problemas a menudo se refieren a cuestiones tales como la desigualdad y las poblaciones marginadas: para llegar a las poblaciones más pobres de estos países se necesitarán respuestas diferentes de las que la organización daría en los países menos adelantados, donde la mayoría de la población está subatendida. Medición. Varios problemas vinculados al sistema de medición han dificultado aún más la evaluación de los avances en los primeros años del plan estratégico. Por ejemplo, los indicadores de resultados incluidos en el marco de resultados de desarrollo a menudo no eran medibles periódicamente. Además, con frecuencia resultaba difícil medir con precisión las contribuciones del UNFPA a los mejores resultados, ya que los indicadores del marco de resultados de desarrollo eran principalmente la responsabilidad conjunta de los países y el UNFPA, y no se complementaban con otras mediciones que permitieran evaluar las contribuciones directas del Fondo. 22. En resumen, aunque se han logrado avances considerables en algunas esferas del marco de resultados de desarrollo, la organización tiene posibilidades de hacer más y de mejor manera. El examen ha permitido identificar una serie de problemas que deben abordarse en el período que resta del plan estratégico. B. Resultados de la gestión 1. Avances 23. El marco de resultados de gestión tiene 19 indicadores en nueve productos, que en el plan estratégico original se agrupaban bajo seis temas. Al igual que con el marco de resultados de desarrollo, el progreso ha sido desigual, pues menos de la mitad de los indicadores están en camino de cumplir las metas establecidas para 2011 (gráfico 3). Sin embargo, dos problemas relacionados con el marco de resultados de gestión han hecho que sea difícil sacar conclusiones basadas en estos datos. 11

12 24. En primer lugar, no había datos disponibles en 2010 en relación con casi una tercera parte de los indicadores. En segundo lugar, los indicadores del marco de resultados de gestión no estaban siempre en el nivel adecuado o tenían un alcance demasiado limitado, por lo que resultaba difícil extraer conclusiones sobre el desempeño general de un producto. Por ejemplo, un indicador del producto El UNFPA mantiene a un personal motivado y capaz era Duración del proceso de contratación, desde el anuncio del puesto hasta la oferta provisional. Este indicador capta solo una parte del proceso de asegurar que el Fondo disponga del personal adecuado, y omite por completo una cuestión más fundamental, el hecho de que en 2010 más de una sexta parte de todos los puestos del UNFPA estaban vacantes. Gráfico 3 Avances del marco de resultados de gestión Gestión orientada a los resultados 3 productos Sostenibilidad y administración de los recursos, fortalecimiento de las actividades sobre el terreno Asociaciones, reforma de las 3 productos Naciones Unidas, y rendición de cuentas y supervisión 3 productos 8 indicadores* 6 indicadores 6 indicadores Es probable que se cumpla la meta Es improbable que se cumpla la meta Hay algunas probabilidades de que se cumpla la meta Falta de datos * Para este resumen se consideraron 20 indicadores en total, porque el indicador relativo a la duración del proceso de contratación, desde el anuncio del puesto hasta la oferta provisional se ha dividido en dos indicadores, uno para los puestos de contratación internacional y otro para los puestos de contratación local. 2. Algunos logros 25. Pese a los problemas relacionados con la medición, se ha logrado un claro avance en algunas esferas. En la esfera de la gestión basada en los resultados y la programación con base empírica, se han venido realizado actividades en toda la organización. A nivel mundial, por ejemplo, una iniciativa de optimización, la presentación oficial de la política de evaluación, y la elaboración de la orientación sobre la programación con base empírica han comenzado a mejorar la capacidad de la organización (como se refleja en el hecho de que la tasa de cumplimiento en relación con la evaluación del programa de los países pasó del 35% en 2009 al 78% en 2010). A nivel regional, las oficinas han desarrollado redes de aprendizaje entre pares para compartir las enseñanzas extraídas y han introducido mecanismos de control de calidad. Sin embargo, es necesario trabajar más para asegurar que los principios de la gestión basada en los resultados y la programación con base empírica se utilizan sistemáticamente en toda la organización. 12

13 26. En la esfera de los recursos humanos, el UNFPA ha mantenido altos niveles de satisfacción y motivación del personal, y es uno de los lugares más recomendados para trabajar dentro del sistema de las Naciones Unidas. El sistema de evaluación del rendimiento y formación del personal se utiliza sistemáticamente en toda la organización y tiene altas tasas de terminación y hay otras organizaciones que han expresado su interés en adoptarlo. El Fondo ha diseñado y puesto en práctica un módulo de capacitación presencial sobre la responsabilidad de supervisión de la conducta ética en el lugar de trabajo, y ha cumplido plenamente el programa de divulgación de información financiera. 27. El UNFPA también ha obtenido buenos resultados en sus iniciativas de colaboración, como en la contribución al diálogo sobre políticas a nivel de los países, según la evaluación obtenida, por ejemplo, en la encuesta realizada en 2010 por la Red de Evaluación del Desempeño de las Organizaciones Multilaterales (MOPAN). Se ha reconocido la contribución del UNFPA a las iniciativas de reforma de las Naciones Unidas en los niveles mundial (por ejemplo, en el ejercicio de la presidencia de comités y equipos de trabajo), regional (por ejemplo, en la dirección de ejercicios estratégicos en esferas como los jóvenes y la salud materna), y nacional (por ejemplo, mediante iniciativas conjuntas). El UNFPA también ocupa un lugar reconocido en la respuesta a las crisis humanitarias. 28. Pese al difícil entorno macroeconómico, el UNFPA ha superado las metas de financiación fijadas en el plan estratégico. Por último, se han dado pasos importantes en relación con el fortalecimiento de las actividades sobre el terreno por parte de la organización: el proceso de reorganización se ha completado recientemente y, si bien existen variaciones regionales, en general las oficinas en los países evalúan positivamente la pertinencia y calidad del apoyo recibido de las oficinas regionales. 3. Retos fundamentales 29. La combinación del examen del desempeño del marco de resultados de gestión, los análisis complementarios internos, los informes de los auditores externos e internos, las evaluaciones de los programas para los países, los informes de evaluación por los asociados, y las consultas sobre el examen de mitad de período dio lugar a una larga lista de esferas de gestión que necesitan mejorar. En última instancia, sin embargo, hubo un alto grado de convergencia en relación con los problemas de gestión más importantes que encara la organización: Eficacia del programa. Es necesario que la programación del Fondo sea más eficaz en todo el espectro que va desde el diseño de programas hasta su ejecución, su seguimiento y su evaluación. Actualmente, la demanda y utilización de datos empíricos para la toma de decisiones en toda la organización es limitada. Como resultado de ello, la programación del UNFPA no está sistemáticamente impulsada por los datos empíricos, ya sea en forma de enseñanzas extraídas de las evaluaciones o mediante resultados de investigación generados por otros (aunque se ha avanzado en cuanto a utilizar los análisis de la situación y los resultados de las encuestas como base para los programas de los países). Durante la ejecución se deberá hacer más hincapié en la utilización de los principios de la gestión basada en los resultados. Es necesario fortalecer la supervisión y la evaluación a todos los niveles a 13

14 escalas nacional, regional y mundial y utilizarlas sistemáticamente para guiar la toma de decisiones. Administración de los recursos. El producto del marco de resultados de gestión relativo a la administración de los recursos fue el único en que todos los indicadores distaban mucho de ajustarse al producto. Además, el UNFPA recibió una opinión con reservas de la Junta de Auditores de las Naciones Unidas en el último bienio. Según estimaciones actuales, el nivel de gastos no justificados en la ejecución nacional en 2010 no muestra todavía un descenso respecto del año anterior. Aunque se han elaborado políticas para hacer frente a estas cuestiones, el cumplimiento de esas políticas sigue constituyendo un desafío. Otras decisiones de gestión también aumentan innecesariamente los riesgos y reducen la eficiencia. En particular, la proliferación de asociados en la ejecución a que se hizo referencia anteriormente dificulta más la gestión financiera. En las oficinas en los países con 30 o más asociados en la ejecución, casi el 20% de las auditorías de ejecución nacional de los socios arrojó resultados negativos, mientras que en las oficinas en los países con menos de 10 asociados en la ejecución, ese porcentaje se redujo a la mitad. Recursos humanos. Aunque algunos aspectos del proceso de contratación se han acelerado en los últimos años, la organización aún tenía una tasa de vacantes del 17% en 2010, lo que significa que uno de cada seis puestos estaba vacante. Esta situación tiene importantes repercusiones en la capacidad de la organización para realizar sus actividades con arreglo a sus planes. Además, la organización se enfrente a una ola de jubilaciones, pues casi una tercera parte del personal superior prevé jubilarse en los próximos cinco años. La gestión de la actual profesión constituye un problema conexo: solo el 30% del personal siente que el desempeño insatisfactorio es manejado de manera adecuada. Se han realizado considerables esfuerzos para fortalecer el sistema de evaluación de la actuación profesional y de formación del personal del UNFPA, como resultado de lo cual casi todo el personal es evaluado actualmente, pero la forma en que se utiliza el sistema no aborda adecuadamente el desempeño insatisfactorio: en 2010, el 97% de los funcionarios fue evaluado como plenamente competente o excelente, y solo el 3% fue evaluado como parcialmente competente o no competente. Movilización de recursos. El UNFPA ha logrado alcanzar sus metas de movilización de recursos a lo largo del plan estratégico, pero esto se consideró un reto clave por dos razones. En primer lugar, el porcentaje de los recursos aportados como fondos ordinarios (básicos) está disminuyendo, al caer del 63% de los ingresos en 2007 al 58% en En segundo lugar, el UNFPA depende en gran medida de un pequeño número de donantes: el 96% de las contribuciones ordinarias en 2010 procedía de los 15 donantes más importantes, lo que crea un riesgo considerable. El número de países donantes del UNFPA se ha reducido en los últimos años, al pasar de 182 en 2007 a 150 en La asistencia para el desarrollo proviene de economías emergentes como la Arabia Saudita, el Brasil, China, la Federación de Rusia y la India, así como del sector privado (incluidas las fundaciones), se ha incrementado enormemente en los últimos años, pero solo representa una pequeña fracción de las contribuciones al UNFPA. 14

15 30. El Fondo tiene posibilidades de lograr la excelencia operacional si hace frente a los cuatro desafíos mencionados, que juntos constituyen los elementos clave para establecer cómo la organización se gestiona a sí misma, lo que a su vez determina la capacidad de la organización para lograr resultados de desarrollo sobre el terreno. V. Direcciones futuras, El UNFPA se encuentra en un punto de inflexión, con un entorno externo cambiante y avances insuficientes en el programa de la CIPD, lo que al mismo tiempo supone retos y crea oportunidades. Sobre la base del análisis y las conclusiones clave del examen de mitad de período, en esta sección se examina cómo la organización debe cambiar de rumbo en los próximos dos años. A. Dirección estratégica 32. A fin de mejorar la orientación estratégica de la organización, en el proceso de examen de mitad de período se volvió a examinar la división del marco de resultados de desarrollo en tres esferas prioritarias, así como la cuestión de los destinatarios seleccionados más importantes para la labor del UNFPA. Como resultado, se ha establecido un objetivo revisado, como se describe en el gráfico 4. Gráfico 4 Dinámica de la población El objetivo... Jóvenes, incluidos los adolescentes Conseguir el acceso universal a la salud sexual y reproductiva, promover los derechos reproductivos, reducir la mortalidad materna, y acelerar el logro del programa de la CIPD y el quinto Objetivo de Desarrollo del Milenio (A y B) Mejorar las condiciones de vida... Derechos humanos Posible gracias a... Mujeres Igualdad entre los géneros 33. El objetivo es alcanzar el acceso universal a la salud sexual y reproductiva (incluida la planificación de la familia), promover los derechos reproductivos, reducir la mortalidad materna y acelerar los avances en el programa de la CIPD y el quinto Objetivo de Desarrollo del Milenio (A y B), a fin de lograr el 15

16 empoderamiento y la mejora de las condiciones de vida de los grupos de población subatendidos, especialmente las mujeres y los jóvenes (incluidos los adolescentes), gracias al entendimiento de la dinámica de la población, los derechos humanos y la igualdad entre los géneros, con el impulso que suponen las necesidades del país y adaptándose al contexto nacional. 34. A fin de conseguir este objetivo, el UNFPA continuará coordinando y trabajando en asociación con otros organismos de las Naciones Unidas, organizaciones multilaterales y bilaterales, gobiernos nacionales, organizaciones no gubernamentales, incluidas organizaciones religiosas, instituciones académicas y el sector privado. En su labor con estos asociados, el UNFPA se centrará en su ventaja comparativa como generador de pensamiento original, defensor y creador de asociaciones a fin de avanzar en el programa de la CIPD y la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. B. Mejora de la rendición de cuentas con respecto a los resultados 1. Marco conceptual: vinculación del marco de resultados de desarrollo y el marco de resultados de gestión 35. Si se quieren alcanzar resultados en materia de dirección estratégica, deb en reforzarse los mecanismos que aseguren la rendición de cuentas con respecto a los resultados en el seno del UNFPA. Los marcos de resultados de la organización, es decir, el marco de resultados de desarrollo y el marco de resultados de gestión, constituyen los elementos clave para ello, pues ambos definen las prioridades y los mecanismos del UNFPA para evaluar periódicamente el desempeño. Por lo tanto, el examen de mitad de período ha puesto un énfasis considerable en actualizar los dos marcos de resultados. 36. El primer paso en este proceso fue clarificar el marco conceptual de resultados del UNFPA. Tanto el marco de resultados de desarrollo como el marco de resultados de gestión son parte integrante de la cadena general de resultados del UNFPA, pero la conexión entre las actividades que el UNFPA ejecuta directamente y los resultados de desarrollo de alto nivel no ha sido lo suficientemente clara. En su decisión 2010/32, la Junta Ejecutiva pidió específicamente al UNFPA que reforzara este vínculo. En el gráfico 5 se recoge un sencillo esquema elaborado al respecto. 16

17 Gráfico 5 Marco conceptual Marco de resultados de desarrollo Ámbito externo: el UNFPA realiza una contribución directa pero los resultados requieren un esfuerzo compartido Marco de resultados de gestión Ámbito interno: el UNFPA tiene una función rectora en la consecución de los resultados Resultados Productos en materia de programación y desarrollo de la capacidad Productos operacionales Cómo influye el UNFPA en los resultados de alto nivel, medidos como avances en esferas clave de salud y desarrollo que contribuyen al programa de la CIPD Qué aporta el UNFPA, medido principalmente a través de los cambios en la capacidad de los países de alcanzar los objetivos del programa de la CIPD, incluida la contribución directa del UNFPA al desarrollo de la capacidad Cómo el UNFPA se gestiona a sí mismo, medido a través de la eficacia y la eficiencia operacionales del UNFPA 37. La ramas del árbol representan los resultados de alto nivel a los que contribuye el UNFPA y que con frecuencia se miden mediante indicadores convenidos internacionalmente, como los indicadores para los Objetivos de Desarrollo del Milenio, por ejemplo, la tasa de uso de anticonceptivos, la tasa de mortalidad materna y la prevalencia del VIH. Son numerosos los factores que contribuyen a estos resultados 3 y la rendición de cuentas por los avances recae principalmente en los propios países, más que en asociados externos como el UNFPA. No obstante, toda la labor del UNFPA va dirigida al cambio a este nivel y la organización influye en el mismo, por lo que resulta apropiado que el desempeño del UNFPA se mida en parte por los avances logrados a este nivel. Sin embargo, con frecuencia no resulta posible establecer metas y medir los avances con relación a estos indicadores de forma anual. En su lugar, el UNFPA medirá tendencias y evaluará si se están logrando avances hacia la consecución de las metas a largo plazo (por ejemplo, las metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio para 2015). 38. El nivel intermedio representado por el tronco del árbol ha sido una deficiencia en el sistema de medición del UNFPA hasta el momento. Este nivel que también es parte del marco de resultados de desarrollo refleja el hecho de que el núcleo de la contribución directa de la organización a la consecución de los resultados es su función de creación de capacidad, de manera que los propios países hagan realidad el programa de la CIPD. Los indicadores, a este nivel, miden los resultados tanto en términos de mejora de la capacidad de los países (medida, por ejemplo, en términos de una reducción del porcentaje de países en los que se ha producido un agotamiento de las existencias de anticonceptivos) y de las contribuciones directas del UNFPA (por ejemplo, el número de directores de logística que han recibido 3 Este nivel se describe como los resultados, pero utilizando la terminología estricta de supervisión y evaluación abarca tanto los indicadores de objetivo como los indicadores de resultado. A este respecto, el UNFPA utiliza el enfoque de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, cuyos indicadores combinan múltiples niveles. 17

18 capacitación). A este nivel, la rendición de cuentas es compartida con los países, pero la función directa del UNFPA es aquí más importante. Como tal, la inclusión de este nivel reforzará de manera significativa la cadena de resultados, impulsando la capacidad de la organización de evaluar el desempeño de sus programas. 39. Las raíces del árbol representan la capacidad del Fondo para dirigir sus propias actividades con eficacia y eficiencia, y de este modo proporcionar una base sólida para los resultados de alto nivel descritos anteriormente. El UNFPA rinde cuentas directamente por los resultados de esta esfera tal y como se reflejan en el marco de resultados de gestión, aunque el desempeño de algunos de los indicadores del marco de resultados de gestión depende de asociados con los que trabaja el UNFPA. 2. Principios clave para la revisión de los marcos de resultados 40. La revisión de los marcos de resultados estuvo guiada por varios principios: Consolidar mediante la priorización. El deseo de realizar una amplia variedad de actividades ha hecho que proliferen resultados/productos e indicadores, lo que ha dificultado la determinación de las prioridades de la organización o la evaluación del desempeño general. Por tanto, el primer principio rector fue consolidar el número de resultados/productos e indicadores por esferas prioritarias en las que una mejora contribuiría más a la capacidad de la organización de avanzar en la realización del programa de la CIPD. Como resultado, algunas esferas importantes ya no se consideran resultados/productos separados, en particular si se han incorporado al trabajo diario del Fondo o si no reflejan esferas en cuya mejora el UNFPA deba concentrarse. Por ejemplo, la reforma de las Naciones Unidas es importante para la labor del UNFPA, pero las conclusiones del examen de mitad de período sugieren que esta cuestión se ha institucionalizado en la organización y que, en general, los asociados conceden una buena calificación al UNFPA en esta esfera, y, por tanto, ya no se considera un producto separado. Este principio implica que los nuevos marcos de resultados no contendrán todos los temas que algunos interesados consideran importantes. Sin embargo, esta circunstancia se ve compensada por los considerables beneficios de tener unos marcos de resultados más simplificados y más claramente centrados en las prioridades. Evitar hacer todo en todas partes. Teniendo en cuenta el presupuesto y la capacidad de la organización, nunca podrá abarcar todos los aspectos del programa de la CIPD en todas partes. El reconocimiento de esta limitación hace necesario que la organización decida cuidadosamente dónde poner el énfasis. Estas decisiones deben ser tomadas sobre la base de una combinación de las ventajas comparativas y las necesidades de la organización, sus capacidades y el interés expresado por los países en los que el UNFPA lleva a cabo sus actividades. El principio de no hacer todo en todas partes mejorará la capacidad del Fondo para proporcionar asistencia a los países que han dado prioridad a determinados aspectos del programa de la CIPD en sus propias estrategias nacionales y medir los avances que han logrado. Además, el hecho de no sobrepasar su capacidad permitirá al UNFPA ser un asociado más eficaz 18

19 en los esfuerzos internacionales que identifican conjuntos específicos de países en los que centrarse 4. Evitar la mentalidad de compartimentos estancos. Otro principio rector de la revisión de los marcos fue estructurarlos en torno a cuestiones de importancia para la organización, en vez de basarlos en la estructura organizativa existente. La mentalidad de compartimentos estancos ha sido demasiado frecuente en los marcos de resultados, lo que ha provocado ineficacia como resultado de una colaboración insuficiente. Ahora los marcos de resultados reflejan prioridades institucionales a las que deben contribuir diversas partes de la organización. Por ejemplo, aunque hay un producto que se centra en la gestión de recursos humanos, se ha diseñado de forma que la responsabilidad sobre este producto no recaiga únicamente en la División de Gestión de Recursos Humanos; al contrario, la gestión de recursos humanos debe constituir una prioridad para toda la organización, a la que todas las dependencias deben contribuir. Mejorar la mensurabilidad. El último principio rector consistió en mejorar la mensurabilidad de los marcos de resultados. Se hizo gran hincapié en asegurar que los indicadores pudieran medirse de manera periódica, en respuesta al hecho de que a finales de 2010 no se disponía de datos de desempeño para 10 de los 45 (22%) indicadores de los marcos de resultados de desarrollo y de gestión. En relación con otros indicadores, solo se disponía de datos que no estaban actualizados. Además, solo se habían establecido metas para el final del plan estratégico en lugar de para cada año, lo que limitaba la capacidad de hacer un seguimiento del desempeño y llevar a cabo correcciones a lo largo del período 5. Otro elemento clave en la mejora de la mensurabilidad ha sido la elaboración de fichas de metadatos para cada indicador, que proporcionan descripciones detalladas, métodos de cálculo, fuentes de datos y la frecuencia de la medición, y actúan como un mecanismo importante para asegurar la fiabilidad del sistema de medición y fomentar la transparencia 6. Por último, los indicadores del marco de resultados de gestión se seleccionaron de modo que se centrasen en comportamientos específicos de la organización que debían mejorarse y creasen incentivos para modificar estos comportamientos. C. Definir con mayor precisión el aspecto central de los resultados de desarrollo 1. Centrar la atención del marco de resultados de desarrollo 41. El nuevo marco de resultados de desarrollo fortalece la concentración de la atención del UNFPA al consolidar las prioridades estratégicas y centrar la atención en un grupo limitado de ellas, lo que se refleja en una reducción del número de resultados, que pasan de 13 a 7. Además, en consonancia con la dirección estratégica, se ha elaborado un programa integrado de población y desarrollo, salud 4 Como la Estrategia Mundial de Salud de las Mujeres y los Niños y la Estrategia Mundial del ONUSIDA. 5 En algunos casos, no es posible establecer metas anuales, pues algunos indicadores importantes como los correspondientes a los Objetivos de Desarrollo del Milenio y al período extraordinario de sesiones de la Asamblea General sobre el VIH/SIDA no pueden medirse anualmente. 6 Las fichas de metadatos estarán a disposición del público en el sitio web del UNFPA. 19

20 sexual y reproductiva y derechos reproductivos, e igualdad entre los géneros, lo que hace que los resultados del marco de resultados de desarrollo ya no estén compartimentalizados en tres esferas, sino que forman un conjunto coherente de esferas fundamentales en las que la organización centrará sus esfuerzos en los dos años restantes del plan estratégico. 2. Resultados y productos del marco de resultados de desarrollo 42. El marco revisado de resultados de desarrollo se estructura de acuerdo con las siguientes pautas: comienza en el nivel superior de las políticas con un resultado inicial sobre la integración de la dinámica de la población y sus vínculos con las necesidades de los jóvenes (incluidos los adolescentes), la salud reproductiva, la igualdad entre los géneros y la reducción de la pobreza en planes y estrategias nacionales y sectoriales. A continuación, presenta tres resultados relativos al acceso a los servicios de salud materna, planificación de la familia y lucha contra el VIH y las enfermedades de transmisión sexual. Aunque se presentan como resultado separados, se intentará alcanzarlos mediante un enfoque integrado en la mayor medida posible. 43. El quinto resultado se refiere a la igualdad entre los géneros y los derechos reproductivos, y el sexto se centra en los jóvenes. El círculo se completa mediante un resultado relacionado con la reunión, el análisis y la difusión de datos que abarca las seis esferas de resultados anteriores y está vinculado con el primer resultado en lo que se refiere a asegurar que se satisface la necesidad de datos de calidad para influir en la elaboración de políticas. 44. Como se describe en la sección V, en el marco de resultados de desarrollo se han incluido productos relativos a la creación de capacidad y la programación. Para cada resultado, el UNFPA contribuye directamente al avance a escala nacional mediante varios productos que reflejan cambios en la capacidad del país de alcanzar los objetivos del programa de la CIPD, lo que da lugar a un total de 18 productos. Como se trata de productos de desarrollo de la capacidad, se refuerzan entre sí y con frecuencia contribuyen a más de un resultado. Por ejemplo, el desarrollo de la capacidad en materia de planificación de la familia también beneficiará a los servicios de salud materna y contribuirá a reducir la mortalidad materna. 45. En el anexo I se presenta el conjunto completo de resultados y productos, así como los indicadores y las metas. Resultado 1: los planes y estrategias de desarrollo nacionales y sectoriales abordan la dinámica de la población y sus vínculos con las necesidades de los jóvenes (incluidos los adolescentes), la salud sexual y reproductiva (incluida la planificación de la familia); la igualdad entre los géneros y la reducción de la pobreza. 46. En la esfera de la población, la ventaja comparativa del UNFPA radica en la utilización eficaz del análisis de población para el diagnóstico de la pobreza y la elaboración de hipótesis, así como la capacidad de proporcionar análisis temáticos transversales que vinculen la dinámica de la población con las políticas en materia de salud y género y relacionadas con los jóvenes y adolescentes. El UNFPA trabajará con los gobiernos y otros asociados para integrar los servicios de salud sexual y reproductiva (incluida la planificación de la familia) en los plane s y políticas nacionales para el sector de la salud. Del mismo modo, la organización trabajará junto con sus asociados para incluir las cuestiones relativas a los jóvenes 20

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